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早在镇海镇升级为镇海城之后，周柏就告诉陆霜，在夷州的西北部，有一座名为竹城的重城，阻碍了镇海城往南扩展的道路。那时限于没有大型的攻城武器，也就没有展开进攻。黄巾之乱期间通讯隔绝，周柏选择先巩固在夷北的根据地，将荒地开荒成良田，在险隘处设立关卡，在平原上设立哨岗，防止竹城势力的人北上攻打掠夺他们。
其实周柏在治理镇海城期间，也和许多本地的原住民部落发生过冲突，不多绝大多数都是对方为了抢夺镇海城而爆发的。镇海城只有四十万守军，其中三十万左右的五阶兵，用来守城是没问题的。不过陆霜在夷州的势力，不止是镇海城一个，还有许许多多的小村落和小部落，以及开垦出来的良田果林。周柏必须把这四十万守军分散在各地，除了防守外，根本抽不出多余的人手攻打竹城，只能一直拖到现在。
好在陆霜没有忘记夷州的事，也没忘记他夷州牧的身份，不然周柏真的在这里受够了。这次为了扫除夷州南下的障碍，陆霜把周柏调回了他最擅长的海军，并将王赫和他的灵狐军团调过来，以及给徐盛率领一支五万人的军队，一共三支部队。
周柏原本就属于铁帆城海军的，是第一舰队的军团长，不过因为陆霜把他派到夷州来，所以暂且离开了舰队一段时间，平时由副军团长代替他的工作。刚好陆霜从洛阳回来之后，就将周柏的第一舰队派到了扬州会稽郡执行清剿海盗的任务，从舟山群岛开始。不过由于夷州战事的需要，又将第一舰队的部分战舰派往了会稽郡东冶县的天涯城，补给完毕后直接往夷州竹城方向进发。
天涯城是陆霜之前为了派人到夷州，在会稽郡东冶县建立的一个领地。那时因为航线问题，无法直接从长三角到达夷州，只好先在最靠近夷州的东冶县建立一个领地，将物资和人运往这个领地，再当作一个跳板前往夷州。
虽然陆霜很少过问天涯城的事务，但当天涯城达到了升级小城的条件后，陆霜还是选择给它升级成小城。原因无他，如果铁帆城的海军想要清剿会稽郡甚至交州的海盗，就必须在中途建立一个补给站，长三角的铁帆城和扶海城都太远了，而天涯城的位置比较靠近交州，往东也是靠近夷州，无论是补给还是支援都很方便。
有了周柏的第一舰队，能够从海上和河上对竹城背后的势力造成威胁，甚至在控制附近的海域后，能在竹城的后方登陆，前后夹击。
